2026年是“十五五”开局之年，加快经济社会发展全面绿色转型、建设美丽中国是“十五五”规划建议提出的重大战略任务之一。党中央、国务院高度重视应对气候变化工作，制定出台了一系列绿色低碳转型意见、方案、办法、规划等政策，有力推动“十五五”时期节能降碳政策体系持续完善。如何全面准确把握政策目标及相关要求，开展绿色低碳转型工作谋划布局，已成为各级政府、行业企业、金融机构等各相关方亟待破解的重大战略性问题。
据不完全统计，仅2026年上半年以来，我国相关部门就密集发布了30项绿色低碳相关政策，推动“十五五”时期节能降碳政策体系不断完善。从政策领域看，涵盖了温室气体清单编制、绿色消费、绿色电力证书、工业绿色微电网、零碳工厂建设、全国碳排放权交易市场、电力市场、绿色低碳供应链建设、氢能综合应用试点、公共机构碳排放核算、工业产品绿色设计、人工智能与能源双向赋能、非化石能源电力消费、可再生能源电力消纳、新型能源体系建设、重点行业节能降碳改造、绿电直连、美丽中国建设、“十五五”碳达峰行动等绿色低碳重点领域。
从政策类型看，上述相关政策既有意见、指南、规划，也有实施方案、行动方案、考核办法等；既有激励性政策，也有引导性、约束性措施，政策工具类型丰富多样。
从政策趋势看，“十五五”时期绿色低碳已从顶层设计转向全面落实，尤其是通过强化考核形成刚性制度约束，已成为重要的政策亮点和推进政策实施的重要抓手。仅2026年4月，就有《关于更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见》（以下简称《节能降碳工作意见》）、《碳达峰碳中和综合评价考核办法》（以下简称《“双碳”考核办法》）、《美丽中国建设成效考核办法》（以下简称《美丽中国考核办法》）等绿色低碳转型考核政策密集发布，对“十五五”时期做好节能降碳工作、加强“双碳”与美丽中国考核作出系统部署，有利于推动形成政策闭环机制。
从任务部署到评价考核，绿色低碳转型政策体系不断完善。《节能降碳工作意见》《“双碳”考核办法》《美丽中国考核办法》涵盖了从行动指南到考核标尺，形成绿色低碳转型政策的核心框架。
4月11日发布的《节能降碳工作意见》作为节能降碳领域的顶层设计，侧重于部署工作，明确了节能降碳的总体要求、重点领域任务和保障措施，回答了“做什么”和“如何做”的问题。4月12日发布的《“双碳”考核办法》是一个监督机制，侧重评价成效，建立了一套量化考核体系，核心是回答“做得怎么样”和“如何问责”的问题。4月25日发布的《美丽中国考核办法》是一份宏观的生态环境综合评估文件，侧重于评估广义的生态文明建设成效，涵盖环境空气质量、水环境质量、土壤污染防治、生态保护修复、生物多样性保护等领域，与碳达峰碳中和考核形成互补。
从政策逻辑看，“部署—执行—考核”的逻辑链条日益清晰。《节能降碳工作意见》提出的各项任务，成为考核办法评价指标的重要来源。例如，《节能降碳工作意见》中强调煤炭、石油消费控制，直接对应了《“双碳”考核办法》中的控制指标，让各地的绿色转型工作有了硬约束。《“双碳”考核办法》与《美丽中国考核办法》同属考核机制，前者聚焦碳排放双控，后者侧重更广义的生态文明建设成效（如环境质量、生态保护），两者在地方考核评价中可形成互补关系，推动落实绿色低碳可持续政绩观。
从政策实施看，3份文件集中出台标志着绿色低碳转型正从“设定目标”阶段进入“量化考核、压实责任”的深水区。《节能降碳工作意见》指明方向，是“定任务”，明确了节能降碳要做什么，重点领域怎么改、怎么管。《“双碳”考核办法》抓住关键，是“上紧箍”，把《节能降碳工作意见》中提到的碳达峰碳中和核心目标（碳排放总量和强度、煤炭石油消费、非化石能源占比等）变成硬性考核指标，直接和干部选拔任用挂钩。《美丽中国考核办法》“全面考”，从更系统的生态文明视角，让考核不再只看“碳”，而是看一个地方整体绿色转型的成效。
《节能降碳工作意见》是行动部署文件，聚焦节能降碳任务路径，针对工业、建筑、交通、数字基础设施和公共机构五大重点领域制定了18条具体措施。《“双碳”考核办法》《美丽中国考核办法》作为专项考核机制，分别侧重于“双碳”与“生态环境治理”领域。《“双碳”考核办法》围绕“双碳”考核，构建了“5+9”考核指标体系和问责机制，兼具约束性与灵活性。《美丽中国考核办法》则是在“降碳、减污、扩绿、增长”框架下全面评价地方整体绿色治理水平，涵盖了空气、水、土壤、生态保护修复、生物多样性保护等领域，与“双碳”考核形成互补。
《节能降碳工作意见》
“十一五”以来，能耗强度降低对碳排放强度下降的贡献度保持在70%以上，“十五五”时期预计仍在50%以上，节能仍是最直接、最经济、最有效的降碳途径。《节能降碳工作意见》以“碳排放双控”为引领，明确了“十五五”时期重点领域节能降碳的重点路径，提出了“严控增量、削减存量、加快替代”的核心要求，并制定了18条具体措施。这些重点举措既体现了政策的系统性与连续性，也体现了政策的前瞻性与创新性。意见强调，各地区各部门要在党中央集中统一领导下推进落实，将节能降碳目标任务完成情况纳入碳达峰碳中和综合评价考核，这便直接引出第二个文件。
《“双碳”考核办法》
《“双碳”考核办法》关键在于建立了明确的考核指标体系和问责机制，以解决“做得怎么样”及“如何问责激励”的问题。
一是构建了“5+9”考核指标体系，兼具约束性与灵活性。5项控制指标为碳排放总量、碳排放强度降低、煤炭消费总量、石油消费总量、非化石能源消费占比，都是对实现碳达峰目标起决定性作用的指标，9项支撑指标包括节能、工业、城乡建设、交通运输、公共机构、碳排放权交易等领域具有代表性且对“双碳”目标具有支撑作用的指标。控制指标直接决定考核结果合格与否，支撑指标则将宏观目标分解为可操作、可追溯的行动领域，引导各地区、各行业全面推进绿色低碳转型。考核指标体系体现了差异化和科学性。考虑不同地区的主体功能定位，不搞“一刀切”；建立了重要数据动态监测预警制度；在统计数据缺失时，可利用全国碳市场数据和有关部门统计、监测、核算数据来补充，保证了考核的可操作性。
二是加强评价考核结果运用。自2026年起，我国对各省（自治区、直辖市）党委和政府落实碳达峰碳中和目标任务进行评价考核，实行党政同责。考核结果分为优秀、合格、不合格，控制指标和支撑指标全部达标为优秀等次，进行通报表扬；部分指标不达标但未达到不合格标准为合格，进行通报提醒；1项及以上控制指标不达标，或3项及以上支撑指标不达标为不合格，需要在30个工作日内向党中央、国务院作出书面报告，结果送中央组织部和纪委，作为领导班子和领导干部综合考核评价、选拔任用、管理监督的重要依据。
《美丽中国考核办法》
《美丽中国考核办法》考核的侧重点为广义的生态文明建设成效，涵盖空气、水、土壤、生态保护修复、生物多样性保护等领域，与“双碳”考核形成互补格局。“发展方式绿色低碳转型”是3份文件共同的交叉领域，《美丽中国考核办法》第五条明确将“发展方式绿色低碳转型”作为重点任务之一，第六条明确要求“对发展方式绿色低碳转型的有关考核应当与碳达峰碳中和综合评价考核保持衔接”，3份文件构成“部署—执行—考核”一体化政策框架，且均强调“考用结合”“党政同责”，实现政策闭环。
目前，各界对《节能降碳工作意见》《“双碳”考核办法》《美丽中国考核办法》三者之间的逻辑关系缺乏系统性深度解读，尤其是在政策层级、覆盖范围、指标衔接上的协同机制：《“双碳”考核办法》与《美丽中国考核办法》在指标体系上的交叉互补、考核办法如何与行动意见形成闭环机制、如何完善数据共享或责任主体协同机制等，这些都会影响到绿色低碳转型成效。
政策演进趋势：从“能耗双控”到“碳与生态双考核”。从政策属性看，从部署性文件到考核性党内法规，凸显了绿色低碳转型政策从“软性倡导”转向“硬性约束”，标志着我国生态环境治理能力的全面提升。绿色低碳转型政策的密集出台揭示了政策演进趋势，从过去以“能耗总量和强度双控”为考核主线的政策导向，已转向“碳”与“生态”双考核的政策格局。《“双碳”考核办法》提出的5项控制指标，是《美丽中国考核办法》中“发展方式绿色低碳转型”任务的核心支撑；而《美丽中国考核办法》的水、土、生态、群众满意度等则构成对“双碳”考核的有益补充，形成“碳”与“生态”考核双轮驱动的治理格局。
政策协同与考核指标交叉互补。在考核指标设计上存在协同机制，如《美丽中国考核办法》第六条明确规定：“对发展方式绿色低碳转型的有关考核应当与碳达峰碳中和综合评价考核保持衔接。”这意味着碳排放总量、碳排放强度、非化石能源占比、煤炭消费控制等核心指标，既是《“双碳”考核办法》的控制指标，也是《美丽中国考核办法》中绿色低碳转型任务的量化依据，实现数据共享、指标互认、责任共担。
通过强化考核问责形成政策闭环机制，3份文件形成了绿色低碳转型政策“部署—实施—考核—反馈”的闭环管理体系。部署阶段，《节能降碳工作意见》提出工业、建筑、交通等领域的低碳路径与技术方向；实施阶段，地方政府依据《节能降碳工作意见》制定实施方案，开展节能改造、能源替代、项目审查；考核阶段，《“双碳”考核办法》对碳排放核心指标进行刚性评价；《美丽中国考核办法》对生态质量、资金绩效、群众感受进行综合性考核；反馈阶段，考核结果由中央组织部等部门联合反馈；“不合格”地区被约谈，责任追究纳入纪检监察体系；考核结果作为干部选拔任用与财政资金分配的重要依据。
作者单位：国家应对气候变化战略研究和国际合作中心
